Ministerrat-Treffen: Welche Rolle kann die OSZE in einem Ukraine-Abkommen spielen?

Man hatte sich auf alles vorbereitet in Wien, doch wenn an diesem Donnerstag der jährliche OSZE-Ministerrat beginnt, werden ausgerechnet die beiden prominentesten Vertreter fehlen: Russlands Außenminister Sergej Lawrow und sein amerikanischer Kollege Marco Rubio. Vor allem die Absage Lawrows nährt die Gerüchte über dessen Gesundheitszustand oder seine Stellung innerhalb des Machtapparats, nachdem der sonst so selbstbewusste Minister einige Wochen kaum in Erscheinung getreten war. Wie das meiste Gemunkel über das Innenleben des Kremls bleibt auch dieses reine Spekulation. Doch Lawrow hatte sich in der Vergangenheit keinen Ministerrat der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa entgehen lassen, zumal ihm die Treffen die Gelegenheit bieten, trotz Sanktionen in den Westen zu reisen. Nur die Polen verweigerten ihm 2022 die Einreise. Wien als „neutraler Ort“ der Diplomatie Lawrows möglicher Besuch war auch der eigentliche Grund dafür, dass Wien als Austragungsort gewählt wurde. Gastgeber der Treffen ist traditionell jener Staat, der gerade den rotierenden Vorsitz innehat, in diesem Jahr Finnland. Helsinki hatte jedoch einen diskreten Weg gefunden, sich die Auseinandersetzung um Lawrow zu sparen, indem man das Treffen kurzerhand an den Stammsitz der Organisation nach Wien verlegte: Als offizielles Argument hielt her, man könne so Kosten und Emissionen sparen. Österreich wiederum kam das nicht ungelegen, da man Wien trotz der klaren Positionierung im Ukrainekrieg gern als „neutralen“ Ort der internationalen Diplomatie stärken will. Im Umfeld der OSZE war man je­denfalls bemüht, keine Schlüsse aus dem Fernbleiben der beiden Minister zu ziehen. Dass die eigentlichen Verhandlungen über einen Ukrainedeal woanders stattfinden, ist ohnehin jedem klar. Doch viele Diplomaten gehen davon aus, dass der Organisation eine wichtige Rolle zufallen könnte, sollte es tatsächlich zu einem irgendwie gearteten Abkommen über die Ukraine kommen. Denn dann stellt sich die Frage, wer einen Waffenstillstand überhaupt überwachen kann. Ein altes Netzwerk und viel Erfahrung mit Feldmissionen Man werde sich nicht aufdrängen, hört man auf den Fluren der OSZE und von Diplomaten. Aber natürlich sei das Thema in allen Köpfen. In der Wiener Zen­trale wurden mögliche Varianten bereits mehrfach durchgespielt. Die Or­ganisation sei jederzeit bereit, ihre schlummernden Ressourcen zu akti­vieren, lautet die Botschaft. Viele Mitarbeiter, die derzeit an den Schreib­tischen des OSZE-Sekretariats sitzen, sind in Feldmissionen erfahren. Mancher könne es kaum erwarten, dass es wieder losgehe, heißt es. Dass man sich im Umfeld der OSZE gute Chancen ausrechnet, im Falle eines Ukraineabkommens gebraucht zu werden, hat mehrere Gründe. Zum ei­nen verfügt keine internationale Institution über ein vergleichbares Netzwerk in Osteuropa, sowohl was Kontakte angeht als auch die praktische Erfahrung mit politisch heiklen Aufgaben. Die Ursprünge der OSZE reichen zurück in die vor über 50 Jahren gestartete „Kon­ferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“, in deren Zuge sich Ost und West im Kalten Krieg ann­ä­herten. Inzwischen zählt sie 57 Teilnehmerstaaten von den USA über Europa und Russland bis nach Zentralasien und betreibt diverse Feldmissionen und Spe­zialbüros. Hinzu kommt ein kompliziertes Geflecht von Vereinbarungen zur Rüstungskontrolle. Eine weitere Rechnung lautet schlicht: Wenn es wirklich zu einem „Frieden“ mit Putins Russland käme, wäre der mutmaßlich so fragil, dass sich kaum eine Institution um dessen Überwachung reißen würde. Bei derlei un­attraktiven Aufgaben werde der Blick wieder auf die OSZE fallen, die schon 2014 nach der russischen Besetzung der Krim und dem Beginn des Krieges im Donbass in kürzester Zeit eine Beobachtermission aufgestellt hatte. Jene „Special Monitoring Mission“ war ein klassisches Beispiel für Fluch und Segen der Organisation. Durch das Einstimmigkeitsprinzip konnte Russland verhindern, dass die Beobachter ein starkes Mandat bekamen. So durften die OSZE-Leute Verstöße gegen die Waffenruhe nur allgemein dokumentieren, nicht aber schreiben, welche Seite Verantwortung trug. Die Lösung war alles andere als ideal, doch im Gegensatz zu hochtrabenderen Plänen war sie immerhin möglich. Diplomaten betonen ohnehin, dass man aus der Mission viele Lehren für künftige Aufgaben gezogen habe. Diplomatischer Alltag im Schatten des Krieges Die Ausweitung des Donbass-Krieges zur russischen Großinvasion im Februar 2022 stieß die Organisation dann in eine tiefe Krise. Zwar ist der ständige Rat der OSZE, der weiterhin jeden Mittwoch in der Wiener Hofburg zusammenkommt, der einzige Ort, an dem Russen und Ukrainer regelmäßig in einem Raum sitzen. Doch hatten vor allem die Europäer entschieden, dass es nach dem Sündenfall gegen die Grundwerte der Organisation kein „business as usual“ geben dürfe. Seither trägt unter Tagesordnungspunkt eins jeder Sitzung der ukrainische Botschafter das Kriegsgeschehen vor, woraufhin der russische Botschafter seinen Protest zu Protokoll gibt und über die „Aggression der NATO“ referiert. EU-Diplomaten halten sich zudem an die Vorgabe, jeden sozialen Kontakt zu den russischen Kollegen zu vermeiden; selbst einen höf­lichen Gruß auf den Fluren spart man sich. Russland reagierte zunächst, indem es die Verabschiedung eines neuen Haushalts blockierte, was die Arbeit der Organisation weiter verkomplizierte. Trotz Inflation und steigender Gehälter muss die OSZE mit dem Haushalt von 2021 operieren, der noch dazu auf den Werten von 2016 beruht. Als Moskau seinen Widerstand schließlich aufgab, folgte Aserbaidschan dem Vorbild und nutzte seine Vetomacht, um nichtgenehme Posten loszuwerden. Denn innerhalb der OSZE, die rechtlich eigentlich gar keine Organisation, sondern nur eine Staatenkonferenz ist, gilt das Einstimmigkeitsprinzip, was jedem der 57 Mitglieder gleiche Rechte verschafft. Als dieser Konflikt im Sommer schließlich gelöst war, blockierte plötzlich die US-Regierung von Donald Trump und forderte „tiefgreifende Reformen“, bevor weiteres Geld fließe. Distanz zu Moskau betont, indem sie vom Russischen ins Englische wechselten Manche europäische Diplomaten brachte das schier zum Verzweifeln. In einer Organisation mit 57 gleichberechtigten Mitgliedern öffne man damit die Büchse der Pandora, weil jeder Staat seine eigenen Vorstellungen von „Reform“ haben werde. Doch es gibt in der OSZE durchaus Stimmen, die das amerikanische Vorgehen verstehen, da sich im Haushalt diverse Posten und Projekte befinden, die längt abgewickelt werden könnten. Auch der Dolmetscher­apparat mit sechs offiziellen Sprachen verschlingt erhebliche Kosten. Deutsch war einst auch deshalb eingeführt worden, damit Bundesrepublik und DDR nicht in verschiedenen Sprachen – nämlich Englisch und Russisch – miteinander sprechen müssten. Die zentralasia­tischen früheren Sowjetrepubliken hatten die Sprachfrage nach Beginn des Ukrainekriegs immerhin genutzt, um auf diskrete Weise ihre Distanz zu Moskau zu betonen, indem sie vom Russischen ins Englische wechselten. Für das kommende Jahr hofft man nun auf eine Lösung des Budgetstreits, zumal die Schweiz dann den rotierenden Vorsitz von Finnland übernimmt. Mancher im Umfeld der OSZE glaubt ohnehin, dass Moskau den Finnen, die sich seit dem russischen Großangriff sehr deutlich gegen Russland positioniert hatten, keinen Verhandlungserfolg gönnen würde. Doch insgesamt gehen europäische Diplomaten davon aus, dass man sowohl in Washington als auch in Moskau durchaus wisse, was man an der OSZE habe. Das zeige sich schon an der schlichten Tatsache, dass Russland – allen Auseinandersetzungen zum Trotz – weiterhin mit am Tisch sitze.